Právně závazná Listina základních práv EU na svém narozeninovém dortu sice ještě nesfoukla ani dvě svíčky, zato se má čile k světu. Odkazy na její ustanovení se lucemburské rozsudky v poslední době jen hemží. Aby ne. Soudní dvůr mohl po dlouhé době přestat provádět krkolomnou lidskoprávní gymnastiku vystavěnou na obecných zásadách a s ladností lucemburského šlechtice začít již bez dalšího elegantně odkazovat na příslušná ustanovení Listiny. Není proto divu, že tak Soudní dvůr činí často a rád. Listina samotná však není jednoduchým dokumentem a její právní závaznost přináší mnohá interpretační úskalí. Řada otázek tak zůstává nadále nezodpovězena. Jednou z nich je i otázka významu a dopadů tzv. britsko-polského Protokolu o uplatňování Listiny základních práv EU[1], k němuž v závěru ratifikačního procesu Lisabonské smlouvy projevila zájem přistoupit i Česká republika (a spíše někteří její jednotlivci). Jelikož Chorvatsko klepe na dveře a s ním i ratifikace nové přístupové smlouvy, která podle závěrů Evropské rady v Bruselu z října 2009 měla České republice umožnit stát se stranou uvedeného Protokolu, začínají se v bruselském i českém politickémrybníku hledat řešení, jak nyní původní představy naplnit a zároveň odstranit hrozící překážky. Navrhovaná řešení jsou přitom vskutku dechberoucí a, jak je tomu v českých luzích a hájích zvykem, bijí do očí svou očividnou promyšleností a originalitou. Přívlastků s koncovkami „-ostí“ a „-litou“ by bylo možné přidat hned několik, ale o tom možná někdy potom… Co však skutečně stojí za pozornost, je nedávno zveřejněné stanovisko generální advokátky Trstenjak ve věci C-411/10, N. S. v Secretary of State for the Home Department (tisková zpráva zde), v němž se poměrně obsáhle věnuje rovněž výkladu onoho opěvovaného Protokolu. 

Citovaný případ se týká afgánského státního příslušníka, který byl zatčen v Řecku a vyhoštěn do Turecka. Poté, co v Turecku uprchl z vězení, přicestoval do Spojeného království, kde požádal o azyl. Britské úřady mu však sdělily, že bude přemístěn do Řecka, proti čemuž se pan N. S. bránil u soudu. Odvolací soud dospěl k závěru, že v případě přemístění do Řecka by vzhledem k přetíženosti řeckého azylového systému a dopadům na zacházení s jednotlivými žadateli mohlo panu N. S. hrozit porušení základních a lidských práv. Britský odvolací soud se proto obrátil na Soudní dvůr s otázkou týkající se podmínek, za nichž by Spojené království mělo, případně muselo, podle práva Unie převzít posuzování předmětné žádosti o azyl od Řecka, které je k jejímu projednání primárně příslušné. Britský soudce se však kromě výše uvedeného dotázal rovněž na dopady britsko-polského Protokolu na projednávaný případ.

Stanovisko generální advokátky rozhodně stojí za to si přečíst, o to víc, pokud vás problematika ochrany základních práv v EU zajímá. Na hlavní otázku slovinská generální advokátka odpovídá tak, „že přemísťující členský stát musí před přemístěním žadatele o azyl posoudit, zda mu v primárně příslušném členském státě hrozí závažné porušení základních práv zakotvených v Listině. Při tomto posouzení mohou členské státy vycházet z vyvratitelné domněnky, že jsou základní práva žadatelů o azyl v primárně příslušném členském státě dodržována. Členské státy se nemusejí před provedením přemístění každého jednotlivého žadatele o azyl aktivně přesvědčovat o tom, že práva žadatelů o azyl zakotvená v Listině základních práv jsou v přijímajícím státě skutečně zajištěna.“ (převzato z tiskové zprávy).

Z mého pohledu je však nejzajímavější právě pasáž týkající se výkladu britsko-polského Protokolu, konkrétně otázky, zda ustanovení Listiny základních práv EU, která jsou pro projednávanou věc relevantní, mohou být v britském právním řádu plně účinná. Jinými slovy se tak generální advokátka zabývá otázkou, zda uvedený Protokol lze skutečně považovat za „výjimku“ („opt-out“) z Listiny základních práv EU. Konstatuje přitom, že na uvedenou otázku lze odpovědět jednoduše, a to záporně. K tomuto závěru dospívá s ohledem na znění samotného Protokolu, a zejména pak na znění jeho preambule (bod 167 stanoviska). 

Podle čl. 1 odst. 1 Protokolu „Listina nerozšiřuje možnost Soudního dvora Evropské unie ani jakéhokoliv soudu Polska či Spojeného království shledat, že právní a správní předpisy, zvyklosti nebo postupy Polska či Spojeného království nejsou v souladu se základními právy, svobodami nebo zásadami, které Listina potvrzuje.“ Podle názoru generální advokátky znění citovaného článku dává jasně najevo, že Listina nemá za účinek přesunout pravomoci na úkor Spojeného království a Polska nebo naopak rozšířit rozsah aplikace práva EU mimo pravomoci Evropské unie, jak jsou stanoveny ve Smlouvách. Čl. 1 odst. 1 Protokolu proto pouze potvrzuje normativní obsah čl. 51 Listiny základních práv EU, a proto ani nevznáší otázku její platnosti ve vztahu k Polsku a Spojenému království. Tento názor je pak potvrzen preambulárními ustanoveními Protokolu, které hned na několika místech potvrzují platnost Listiny v polském a britském právním řádu. Třetí odstavec preambule hovoří o tom, že podle čl. 6 Smlouvy o Evropské unii musí být Listina „uplatňována a vykládána“ soudy Polska a Spojeného království přísně v souladu s vysvětleními uvedenými ve zmíněném článku. Stejně tak odstavec osmý a devátý preambule stanoví přání Polska a Spojeného království „vyjasnit některé aspekty uplatňování Listiny a uplatňování Listiny ve vztahu k právním předpisům a správním postupům Polska a Spojeného království“ (body 169-170 stanoviska).

Na rozdíl od čl. 1 odst. 1 Protokolu se však generální advokátce jeví, že jeho čl. 1 odst. 2 míří na vyjasnění platnosti jednotlivých ustanovení Listiny v právních řádech Polska a Spojeného království. Podle posledně uvedeného článku „zejména, a aby se předešlo jakékoliv pochybnosti, nic v hlavě IV Listiny nezakládá soudně vymahatelná práva platná v Polsku či ve Spojeném království, pokud tato práva nejsou stanovena ve vnitrostátním právu Polska či Spojeného království.“ Citovaný článek se týká sociálních základních práv a zásad, které jsou obsaženy v hlavě IV Listiny (čl. 27-38). Tato hlava je slovy generální advokátky považována za nejkontroverznější oblast vývoje Listiny. V minulosti byly vedeny nejen spory o tom, zda sociální práva a zásady mají být začleněny do Listiny, ale rovněž o tom, která sociální práva mají být zahrnuta, jak podrobně mají být upravena, jakou právní sílu mají mít a zda mají být považována za základní práva nebo zásady. Konstatováním, že hlava IV Listiny nezakládá soudně vymahatelná práva aplikovatelná ve vztahu k Polsku a Spojenému království, čl. 1 odst. 2 Protokolu potvrzuje zásadu nepřímo vyřčenou v čl. 51 odst. 1 Listiny o tom, že Listina nezakládá soudně vymahatelná práva ve vztahu mezi jednotlivci. Nicméně podle generální advokátky čl. 1 odst. 2 Protokolu vylučuje, aby z čl. 27-38 Listiny byly pro Polsko a Spojené království dovozeny nové práva a zásady. Generální advokátka však zároveň konstatuje, že projednávaná věc se netýká sociálních základních práv a zásad uvedených v hlavě IV Listiny, a proto se dalšími dopady čl. 1 odst. 2 Protokolu již nezabývá. V této souvislosti pouze odkazuje na desátý odstavec preambule, podle něhož „odkazy uvedené v tomto protokolu na fungování určitého ustanovení Listiny se v žádném případě nedotýkají fungování jiných ustanovení Listiny“ (body 171-174 stanoviska).

Konečně čl. 2 Protokolu stanoví, že „tam, kde ustanovení Listiny odkazuje na vnitrostátní právní předpisy a zvyklosti, vztahuje se toto ustanovení na Polsko či Spojené království pouze v tom rozsahu, v jakém jsou práva nebo zásady v dotyčném ustanovení obsažené uznávány v právních předpisech nebo zvyklostech Polska či Spojeného království.“ S ohledem na citovaná preambulární ustanovení není podle generální advokátky možné z tohoto článku dovodit obecnou výjimku z Listiny základních práv EU pro Polsko a Spojené království. Uvedený článek se navíc týká pouze těch ustanovení Listiny, která odkazují na národní právní předpisy a zvyklosti, což rovněž není situace v projednávané věci. S ohledem na výše uvedené proto generální advokátka dospívá k závěru, že předběžná otázka by měla být zodpovězena tak, že interpretace Protokolu nedává prostor pro závěry, které by mohly ve vztahu ke Spojenému království vyvolat otázku platnosti ustanovení Listiny základních práv EU relevantních pro daný případ (body 175-177 stanoviska).

Bude nepochybně zajímavé sledovat, jak se k interpretaci Protokolu postaví samotný Soudní dvůr. Ze závěrů generální advokátky je však patrné, že v lucemburských soudních síních jsou daleko od toho tvrdit, že britsko-polský Protokol představuje „výjimku“ z Listiny základních práv EU. Pokud má schopnost vůbec nějakým způsobem omezit aplikaci Listiny v dotčených státech, pak tomu podle stanoviska generální advokátky bude nanejvýš v oblasti sociálních práv. Když vezmeme v potaz, že hlavním důvodem pro přistoupení ČR k Protokolu byla obava z údajně možného prolomení Benešových dekretů (tj. otázka majetkových práv, kterých se hlava IV Listiny netýká), je nasnadě, že samotné přistoupení k Protokolu se pro ČR stává bezvýznamné a zbytečné, pokud ovšem někdy vůbec nějaký smysl a význam mělo…

Helena Bončková

[1] Protokol č. 30 o uplatňování Listiny základních práv Evropské unie v Polsku a ve Spojeném království, připojený ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie.