Hlavními událostmi druhé poloviny roku 2021 v Benátské komisi se tentokrát nestalo přijetí nových stanovisek či studií, byť i na ně – v míře nikoli malé – došlo. Toto období zůstane v paměti členů, a nepochybně nejen jich, spojeno zejména s personálními změnami, které v Benátské komisi proběhly. Tyto změny se dotkly jak vedení Benátské komise, tak českého zastoupení v tomto orgánu. První část dnešního příspěvku bude věnována těmto změnám, v dalších dvou částech pak předložíme krátké shrnutí výstupů obou podzimních (říjnového a prosincového) zasedání Benátské komise.
Nové tváře Benátské komise
Podle článku 4 revidovaného statutu Benátské komise stojí v čele tohoto orgánu prezident a tři místopředsedové. Funkční období na těchto pozicích je dva roky. Zatímco místopředsedové se vcelku střídají, pozici prezidenta od zřízení Benátské komise v roce 1990 zastávali zatím jen dva lidé. Prvním byl, v letech 1990-2007, italský právník a politik Antonio Mario La Pergola, jeden ze zakladatelů komise. Po krátkém intermezzu byl v roce 2009 prezidentem zvolen Gianni Buquicchio, taktéž z Itálie, který do té doby zastával místo tajemníka komise. Buquicchio zůstal v čele orgánu až do prosince 2021 – po znovuzvolení v letech 2011, 2013, 2015, 2017 a 2019. Vedl si v prezidentské pozici natolik úspěšně, že pro mnohé se stal hlavní tváří Benátské komise. To se odrazilo i v přezdívce Pan Benátská komise (Mr Venice Commission), která na zasedáních komise v posledních letech často zaznívala.
Od jara 2021 začal nicméně Gianni Buquicchio dávat najevo, že se o pozici prezidenta Benátské komise nechystá znovu ucházet. Důvodem byla zejména únava z covidového období, kdy se komise více než rok nescházela a řada jejích aktivit (zasedání, konference, mise do cílových zemí apod.) byla, tak jako u jiných mezinárodních orgánů, převedena do online prostoru. Sekretariát Benátské komise připravil seznam kritérií, jež by nástupce/kyně pana Buquicchia měl/a ideálně splňovat. Patřila mezi ně zejména časová flexibilita, připravenost reprezentovat Benátskou komisi na různých akcích ve Štrasburku, kde sídlí sekretariát komise, i jinde ve světě, a také finanční nezávislost (pozice prezidenta, stejně jako jiné pozice v Benátské komisi a také samo členství nejsou placené).
Vhodného kandidáta/tku vybírala tzv. skupina moudrých (group of wise-persons), tvořená osmi členy a náhradníky členů Benátské komise. Tato skupina se nakonec usnesla, že nejvhodnější kandidátkou je současná francouzská členka komise, Claire Bazy-Malaurie, která ve své zemi zastává místo členky Ústavní rady (Conseil constitutionnel). Tato volba byla jednomyslně podpořena všemi členy komise dne 10. prosince 2021, kdy se také nová prezidentka ujala své funkce. Místopředsedy byli zvoleni, tentokrát ne jednomyslně, členové komise z Malty, Islandu a Německa. Kromě toho došlo k obměně na pozicích v čele jednotlivých subkomisí, které si Benátská komise v průběhu doby zřídila. Jednu z těchto pozic, a to předsednictví Subkomise pro vládu práva (Subcommission on the Rule of Law), získala česká členka komise Veronika Bílková, která již v minulosti zastávala místo předsedkyně Subkomise pro mezinárodní právo (2015-2017), místopředsedkyně komise (2017-2019) a členky jejího byra (2019-2021).
České zastoupení v Benátské komisi ale na konci roku 2021 prošlo zásadnější změnou, než je přesun v rámci struktury komise. Změna spočívala v odchodu Kateřiny Šimáčkové, která dosud zastávala místo náhradnice členky (Substitute Member). Odchod má jasný a pozitivní důvod, a to zvolení Kateřiny Šimáčkové novou českou soudkyní Evropského soudu pro lidská práva, kde k 13. prosinci 2021 nahradila dosavadního soudce Aleše Pejchala. Jak na úvod prosincového zasedání Benátské komise uvedl Gianni Buquicchio, Evropský soud pro lidská práva je sice sesterským orgánem Benátské komise, v poslední době ale komisi stále častěji připravuje o její nejlepší členy. Tato slova dobře vystihují přínos, kterým pro Benátskou komisi Kateřina Šimáčková byla. Její jméno je pod řadou významných stanovisek a studií, mezi něž se řadí např. studie k disentům u ústavních soudů (2018), nebo Amicus Curie stanovisku pro Ústavní soud Moldávie k trestní odpovědnosti ústavních soudců (2019). Odchod Kateřiny Šimáčkové tak je pro Benátskou komisi ztrátou, byť lze doufat, že její nástupce/kyně, který/á zatím nebyl/a jmenován, zanechá v komisi stejně silnou stopu jako ona.
Říjnové zasedání Benátské komise
Aktivity Benátské komise ve druhé půlce roku 2021 se samozřejmě neomezovaly na realizaci personálních změn. Ve dnech 15. – 16. října a 10. – 11. prosince 2021 proběhla, opět v hybridní formě, 128. a 129. řádná zasedání komise. Na zasedání říjnovém bylo dodatečně schváleno (endorsed) jedno stanovisko a přijato (adoped) jedenáct stanovisek. Rozdíl se odvíjí od toho, že dodatečně schvalovaná stanoviska byla vypracována jako urgentní (urgent opinions), tj. byla přijata a zveřejněna bez řádného projednání v období mezi zasedáními komise. Zajímavostí říjnového zasedání bylo, že kromě stanovisek týkajících se zemí, které patří – byť ne vždy zcela dobrovolně – mezi obvyklé klienty Benátské komise (Albánie, Arménie, Maďarsko, Severní Makedonie, Srbsko a Ukrajina), vznikla rovněž tři stanoviska pro klienty méně obvyklé, a to Nizozemí, Slovensko a Velkou Británii.
Nizozemí položilo Benátské komisi dvě otázky související s právní úpravou přijatou již v roce 2005, jejíž aplikace měla velmi negativní sociální dopady na část rodin s dětmi, a to s ohledem na nesprávně nastavená kritéria pro přiznání příspěvků na péči o děti. Benátská komise neměla za úkol hodnotit přímo tuto úpravu, ale měla se zamyslet nad tím, jak mohlo být v nizozemském systému brzd a protiváh vůbec dojít k jejímu přijetí. Ve svém stanovisku (Opinion No. 1031/2021) Benátská komise potvrdila, že Nizozemí „je dobře fungující stát se silnými demokratickými institucemi a zárukami právního státu“ (para 134), poukázala ale na určité slabiny legislativního procesu, procesu aplikace práva ze strany exekutivních orgánů i kontroly soudní mocí, jež mohou vysvětlit selhání státu v tomto konkrétním případě. Historicky se jedná o první stanovisko, jež Benátská komise pro Nizozemí vypracovala, čímž se okruh členských států komise, které si zatím žádné stanovisko nevyžádaly, dále zúžil (jednou z mála zemí bez stanoviska je i Česká republika).
Slovensko se předmětem přezkumu ze strany Benátské komise stalo v minulosti již několikrát. Nejnovější stanovisko (Opinion No. 1048/2021) se zaměřuje na dvě otázky, jež komisi položila slovenská ministryně spravedlnosti, Mária Kolíková. První otázka se týká toho, nakolik by zásadám právního státu odpovídala situace, kdy by bylo možno vytvořit několik advokátních komor (podle regionů či oblastí práce). Odpověď Benátské komise zní tak, že v této oblasti mají státy volný výběr z několika modelů a akceptovatelná je jak pluralita komor, tak vytvoření jediné s povinným členstvím. Vždy je ale třeba zvážit rizika, jež jednotlivé modely zahrnují. Druhá otázka se soustředí na vztah mezi zásadami právního státu a situací, kdy by Nejvyšší správní soud sloužil jako odvolací orgán posuzující finální disciplinární rozhodnutí Slovenské advokátní komory. I tato situace je shledána přijatelná, současně ovšem stanovisko upozorňuje, že není zcela jasné, jaké výhody by takové řešení mělo.
Velká Británie, možná lehce překvapivě, také není u Benátské komise úplným nováčkem, v minulosti pro ni již byla vypracována dvě volební stanoviska. Nové stanovisko (Opinion No. 1044/2021) se týká možného vyloučení parlamentního ombudsmana a ombudsmana pro zdravotní péči z tzv. bezpečného prostoru (safe space), o němž mluví britský Zákon o zdravotní péči. Bezpečným prostorem se rozumí možnost nahlásit určité informace orgánu Health Service Safety Investigation Body bez rizika vyzrazení zdroje. Vyřazení obou ombudsmanů z tohoto prostoru dle Benátské komise porušuje standardy, které se týkají ombudsmana (zejména tzv. Benátské principy z roku 2019).
Kromě tří uvedených stanovisek si z říjnové agendy Benátské komise zaslouží pozornost stanoviska k novele maďarských zákonů týkajících se soudnictví, na němž se podílela Kateřina Šimáčková, a k ukrajinskému návrhu zákona O principech státní politiky tranzičního období na dočasně okupovaných územích, k jehož vzniku přispěla Veronika Bílková.
Maďarské stanovisko (Opinion No. 1044/2021) analyzuje změny právní úpravy v oblasti soudnictví, které za nouzového stavu v rychlosti prosadila maďarská vláda. Jde mj. o výrazné posílení pravomocí Nejvyššího soudu (Curia) a jeho předsedy či zavedené nových pravidel pro přidělování případů soudcům. Změny jsou Benátskou komisí hodnoceny velmi kriticky, jak s ohledem na způsob přijetí, tak z hlediska obsahu (ohrožení nezávislosti soudů a soudců aj.).
Ukrajinské stanovisko (Opinion No. 1046/2021) podrobně analyzuje návrh rámcového zákona, který má nastavit obecné parametry tranziční spravedlnosti (transitional justice) ve východních oblastech Ukrajiny a na Krymu. Návrh počítá s reintegrací těchto tzv. dočasně okupovaných území, rozlišuje opatření pro konfliktní a postkonfliktní období a předvídá použití takových nástrojů, jakou jsou trestní stíhání, lustrace, kompenzace pro oběti či vznik různých památníků. Stanovisko upozorňuje na celkovou vágnost úpravy a na to, že text používá termíny známé z mezinárodního práva, dává jim ale jiný význam (např. okupace). Kritizuje také sekce týkající se jednotlivých opatření, zejména trestního stíhání (selektivní stíhání i amnestie) a lustrací (velmi široké pojetí). Krátce po přijetí stanoviska oznámil prezident Zelenskyj, že návrh zákona vzbudil kritiku ze strany nejen Benátské komise, ale i EU a USA a s ohledem na to nebude ze strany politického vedení Ukrajiny chápán jako prioritní.
Prosincové zasedání Benátské komise
Prosincovému zasedání silně dominovalo téma vnitřních změn v Benátské komise. Vedle toto se ovšem komise věnovala i své běžné agendě – schválena (endorsed) byla dvě již dříve zveřejněná srbská stanoviska a přijato (adopted) bylo devět stanovisek nových – k Albánii, Kazachstánu, Kosovu, Kypru, Maďarsku, Moldavsku a Ukrajině. Větší část stanovisek se zaměřovala na tradiční témata Benátské komise, jako jsou reformy soudnictví (Kypr či Srbsko), reformy státního zastupitelství (Kosovo či Moldavsko) či postavení ombudsmana (Kazachstán). Výjimku tvořila jen stanoviska k maďarské novele ústavy v oblasti práv dětí a k ratifikaci Istanbulské úmluvy ze strany Moldavska.
Maďarské stanovisko (Opinion No. 1059/2021) navazuje na již několik stanovisek, jež byly ke komplexní novele ústavy přijaté Maďarskem na jaře tohoto roku. Tentokrát se pozornost zaměřila na ochranu práv dětí. Novela v této oblasti přinesla hned několik kontroverzních změn, které zahrnují zejména zákaz diskusí o genderové identitě a sexuální orientaci ve veřejném prostoru, včetně škol a médií, a zákaz přístupu k informacím, které údajně propagují či ukazují homosexualitu či transsexualitu, pro děti pod 18 let. Stanovisko je kritické, upozorňuje jak na absenci veřejné debaty před přijetím úpravy, tak na vágnost v ní použitých výrazů. Úprava je též označena za diskriminační (dopadá jen na sexuální menšiny), není zjevné, zda sleduje legitimní cíl, a zásahy do chráněných práv nejsou ani nezbytné, ani přiměřené. Celkově stanovisko doporučuje Maďarsku, aby změny zavedené novelou buď zrušilo, nebo alespoň výrazně upravilo. Zástupce Maďarska během jednání Benátské komise předem naznačil, že stanovisko nebude mít na právní úpravu větší vliv.
Moldavské stanovisko (Opinion No. 1065/2021) si vyžádal Ústavní soud Moldavska, k němuž se po ratifikaci tzv. Istanbulské úmluvy (Úmluva Rady Evropy o prevenci a boji proti násilí na ženách a domácímu násilí) obrátila část poslanců moldavského parlamentu se žádostí o posouzení kompatibility mezinárodního instrumentu s Ústavou země. Ústavní soud se rozhodl požádat Benátskou komisi o vyjádření k tomu, nakolik je několik ustanovení Istanbulské úmluvy v souladu s Ústavou zakotveným pojetím rodiny a právem rodičů vzdělávat své děti podle svého náboženského přesvědčení. Benátská komise se Istanbulskou úmluvou podrobně zabývala již v obecnějším stanovisku k Arménii z roku 2019 (Opinion No. 961/2019), na něž také v novém stanovisku navazuje. Stejně jako v předchozím stanovisku rovněž nyní Benátská komise nenachází mezi smluvní a ústavní úpravou žádný rozpor, naopak konstatuje, že se oba dokumenty vzájemně doplňují.
V souvislosti s Istanbulskou úmluvou chystá momentálně Benátská komise ještě jeden výstup. Jde o obecnější studii o roli parlamentů při uzavírání a vypovídání mezinárodních smluv, o jejíž zpracování požádalo již v létě Parlamentní shromáždění Rady Evropy. Studii by měla tvořit jedna komparativní analýza úpravy, jež v dané oblasti existují v členských státech Benátské komise i v některých dalších zemích, jednak tzv. směrnice (guidelines) shrnující společné standardy, jež z analýzy vyplynou. Komparativní analýza je již k dispozici, nyní budou autoři studie, mezi nimiž je i česká členka Veronika Bílková, pracovat na směrnicích. Jejich text by měl být předložen k diskusi a ke schválení na dalším, březnovém zasedání Benátské komise. I v příštím roce se tak bude Benátská komise nepochybně zabývat velmi zajímavými tématy, o nichž budeme, byť již v obměněném složení, čtenáře Bulletinu nadále pravidelně informovat.
Fotografie
[1] Bývalý prezident Benátské komise Gianni Buquicchio. OSCE-ODIHR/Venice Commission side event launching guidelines on freedom of association, autor: Maina Kiai, 5. března 2015, zdroj: Flickr, CC BY 2.0, editace: ořez.
