Příspěvek se v první polovině věnuje analýze vybraných právně závazných předpisů přijatých na půdě Světové zdravotnické organizace, jejichž porušení by mohlo představovat objektivní předpoklad pro vyvození odpovědnosti Číny. Druhá část článku je věnována úvaze nad hypotetickými scénáři, pokud by se Čína v důsledku porušení notifikační povinnosti vůči Světové zdravotnické organizaci dostala před Mezinárodní soudní dvůr.

Jak to všechno začalo

Mezinárodní společenství je již více než dva roky ovlivňováno ve všech oblastech života fenoménem - pandemií onemocnění COVID-19, způsobenou virem SARS-CoV-2, resp. jeho mutacemi.

Přestože jsou v souvislosti se vznikem a způsobem rozšíření viru spjaty různé (nezřídka pochybné konspirační) teorie, ve společnosti již delší dobu panuje konsensus v tom, že za kolébku viru SARS-CoV-2 je považováno čínské město Wu-chan. Podle veřejně dostupných informací se první případ onemocnění COVID-19 vyskytl u muže z Wu-chan přibližně v období mezi druhou polovinou listopadu 2019 a začátkem prosince 2019, přičemž přesné datum je dodnes předmětem diskusí a vyvolává mnohé otázky.

Do té doby neznámý nový virus se rychle rozšiřoval a počet nakažených rychle stoupal. Tyto skutečnosti nutily státy v Asii, Evropě, Středním východě či v Severní Americe k rychlé reakci a přijetí restrikcí. Situace byla natolik vážná, že po několika měsících, dne 11. března 2020, Světová zdravotnická organizace vyhlásila pandemii koronaviru.

(Ne)jednání Číny v prvních měsících vzbudilo otázky ze strany několika vlád, které tvrdily, že čínská vláda neinformovala, resp. příliš pozdě a neochotně informovala o situaci a velmi pomalu přijímala opatření k potlačení pandemie. Celosvětová krize jako důsledek pandemie způsobila, že řada aktérů počínaje světovými lídry a konče internacionalisty si začala klást stejnou otázku: Je možné vyvodit mezinárodní odpovědnost Číny za pandemii a její katastrofální následky? 

Návrh článků o odpovědnosti států za mezinárodní protiprávní jednání určuje jako předpoklady pro vyvození odpovědnosti splnění dvou aspektů - subjektivního a objektivního prvku. Subjektivní prvek je charakterizován jako možnost přičitatelnosti jednání státu a objektivní prvek spočívá ve skutečnosti, že stát jedná proti svým mezinárodním závazkům. V rámci tohoto článku autorka elaboruje nad možností identifikace objektivního a subjektivního prvku jako předpokladů pro vyvození mezinárodněprávní odpovědnosti Číny.

Ústava WHO

WHO byla založená dne 7. dubna 1948, kdy její Ústava vstoupila v platnost po dosažení ratifikace 26 státy. Mezi prvními státy, které ratifikovaly Ústavu Světové zdravotnické organizace (dále jen „Ústava WHO”), byla i Čína, která byla se Spojeným královstvím jedinými dvěma státy podepisujícími dokument bez výhrad.

Světové zdravotnické shromáždění (dále jen „Shromáždění”) je jako vrcholný rozhodovací orgán odpovědné za určování politiky a směřování WHO. Jedním z jeho nejvýznamnějších úkolů je ve smyslu článku 19 Ústavy WHO přijímání smluvních dokumentů týkajících se otázek spadajících do kompetence WHO. Uvedené smluvní dokumenty jsou přijímány dvoutřetinovou většinou členů Shromáždění a stávají se závaznými pro každý členský stát.

Článek 20 Ústavy WHO stanovuje tacitní akceptaci dokumentů přijatých na půdě Světového zdravotnického shromáždění. Státy jsou ve smyslu uvedeného článku povinny do 18 měsíců od přijetí smluvních dokumentů na půdě Shromáždění podniknout vnitrostátní kroky potřebné pro přistoupení k uvedeným dokumentům. V případě, že v 18 měsíční lhůtě stát nepřistoupí k přijetí smluvního dokumentu, je povinen oznámit důvody nepřistoupení. 

Článek 21 obsahuje taxativní výčet oblastí, ve kterých je Shromáždění oprávněno přijímat smluvní dokumenty. V předmětném článku jsou uvedeny, inter alia, předpisy týkající se hygienických a karanténních požadavků a další postupy navržené tak, aby se zabránilo mezinárodnímu šíření nemocí.

Kapitola XIV. Ústavy WHO ve svých článcích 61-65 detailně upravuje notifikační povinnost států. Kromě relativně obecné povinnosti informovat o přijatých opatřeních na zlepšení zdraví obyvatelstva se v souvislosti s pandemií jeví relevantními především články 64 a 63, které na jedné straně ukládají povinnost zveřejnit statistiky a úřední zprávy, na straně druhé podávat epidemiologické zprávy způsobem určeným Shromážděním.

Z uvedeného lze odvodit závěr, že hypoteticky by bylo možné argumentovat splnění předpokladů pro vyvození mezinárodněprávní odpovědnosti vůči Číně, přičemž objektivním prvkem by bylo porušení notifikační povinnosti ze strany čínské vlády vůči WHO. Objektivní prvek by tedy byl založený na omisi. 

Subjektivní prvek by nezpůsoboval v tomto případě větší komplikace, jelikož šlo o nejednání státního orgánu, které je ve smyslu článku 4 Návrhu článků o odpovědnosti států za mezinárodní protiprávní jednání považováno za jednání státu.

Ustanovení Ústavy WHO jsou relevantní také s ohledem na článek 75, který otevírá možnost prodloužení sporu vyplývajícího z výkladu nebo aplikace Ústavy před Mezinárodní soudní dvůr.

Mezinárodní zdravotní předpisy

Na základě článků 20 a 21 Ústavy WHO byl v roce 2005 na půdě Shromáždění přijat se souhlasem všech 194 států, včetně Číny, právně závazný dokument - revidované Mezinárodní zdravotní předpisy (dále jen „MZP”), které vstoupily v platnost dne 15. června 2007.

V části II. článku 6 MZP je uvedena oznamovací povinnost státu vůči WHO v případě událostí na vlastním území, a to v souladu s rozhodovacím nástrojem uvedeným v Příloze k MZP. Ve smyslu předmětného článku „stát bude oznamovat WHO co nejúčinnějšími prostředky prostřednictvím Národního ohniskového bodu pro MZP do 24 hodin po vyhodnocení veřejno-zdravotních informací všechny události, které mohou představovat nouzový stav veřejného zdraví mezinárodního dosahu.“

Ve smyslu článku 7 MZP se oznamovací mechanismus podle článku 6 vztahuje i „na neočekávané anebo neobvyklé události týkající se veřejného zdraví bez ohledu na původ.“ Subsumování koronaviru pod situace upravené rozhodovacím nástrojem tvořícím Přílohu k MZP nezpůsobuje žádné větší komplikace, protože se v předmětném dokumentu zmiňuje „chřipka způsobená novým podtypem humánního viru.“ 

V případě Číny, která notifikovala WHO dne 31. prosince 2019, se jednalo o několik týdnů od prvního případu koronaviru. Samotné informování WHO bylo více než rozpačité - plné vágních informací, skloňujíc přitom „výskyt specifického druhu zápalu plic neznámého původu.“ MZP obsahují i povinnost státu sdílet s WHO a ostatními státy informace o povaze a charakteru zdravotního ohrožení, počtu nemocných a mrtvých anebo o výsledku laboratorních testů, které byly v souvislosti s ohrožením provedeny. I tyto informace Čína odmítala sdělit a následně je jen velmi neochotně poskytla, přičemž dodnes je zpochybňována jejich pravdivost.

Právě na základě nedodržení uvedené notifikační povinnosti je možné si položit otázku, zda tímto porušením vzniká mezinárodněprávní odpovědnost Číny. Pro získání odpovědi na tuto otázku je potřeba se podívat na charakter MZP. I když jde o dokument, který je právně závazný, jeho skutečný dopad včetně jeho ustanovení na členské státy je více než pochybný. Státy již v minulosti opomíjely notifikační povinnost vůči WHO.

I když byla jednou z průlomových změn zavedenou revizí MZP v roce 2005 možnost vzít do úvahy při vyhodnocování rizik i informace nezískané od státních orgánů, ve skutečnosti tato možnost nebyla v případě Číny využitelná, jelikož se čínská vláda snažila na přelomu let 2019 a 2020 vědce a zdravotní pracovníky zastrašováním umlčet.

Jako nedostatek MZP se na příkladu koronaviru naplno projevila na jedné straně absence oprávnění WHO vykonávat samostatné nezávislé vyšetřování, na straně druhé neochota mezinárodního společenství jako celku plnit si své závazky vyplývající z tohoto právního předpisu. Konečně ani text MZP neobsahuje specifická ustanovení upravující odpovědnost za porušení závazků z nich plynoucích. 

Možnosti řízení proti Číně před Mezinárodním soudním dvorem

K tomu, aby čistě hypoteticky mohl Mezinárodní soudní dvůr (dále jako „MSD“) rozhodnout v případu, ve kterém je žalovanou stranou Čína, je zapotřebí následující. Zaprvé, aby byla založená jeho jurisdikce některým z taxativně uvedených způsobů. Zadruhé je zapotřebí právní základ, t.j. údajné porušení smluvní povinnosti.  

Jurisdikce MSD může být konsensuální, tzn. závislá na souhlasu států ve sporu. Při konsensuální jurisdikci soudu MSD rozhoduje všechny právní spory, které mu strany předloží. Ve smyslu článku 36 odst. 1 Statutu MSD se pravomoc Dvora vztahuje na všechny právní spory, které mu strany předloží. Na druhé straně obligatorní jurisdikce MSD může být založena ve formě zvláštní dohody, tzv. kompromisu, formou doložky o obligatorní jurisdikci MSD v mezinárodní smlouvě pro futuro anebo formou jednostranného opčního prohlášení vázaného na podmínku reciprocity. 

Právě druhá možnost, t.j. doložka o obligatorní jurisdikci MSD, je nejpravděpodobnější možností, jak založit jurisdikci MSD v případě hypotetického soudního sporu proti Číně. V první polovině tohoto příspěvku uváděný článek 75 Ústavy WHO explicitně zakotvuje jurisdikci MSD v případech, kdy spor není vyřešen na půdě Shromáždění WHO.

I v případě, že by stát žalující Čínu před MSD za porušení notifikačních povinností vyplývajících z předpisů přijatých na půdě WHO v tomto sporu uspěl, samotná vynutitelnost rozsudku by mohla způsobovat v praxi více komplikací. Pokud by MSD rozhodl, že Čína porušila své mezinárodní povinnosti, bylo by obtížné zabezpečit implementaci opatření anebo zaplacení sankcí ze strany Číny, jelikož MSD nedisponuje donucovací pravomocí.

Nesplní-li žalovaná strana závazky, které na ni připadnou v důsledku rozhodnutí vydaného Soudním dvorem, může se druhá strana obrátit na Radu bezpečnosti, která může doporučit anebo rozhodnout, považuje-li to za nutné, jaká opatření mají být učiněna k provedení rozhodnutí. V této souvislosti je na místě debata, zda a do jaké míry může Rada bezpečnosti intervenovat v případě, že implementace rozhodnutí MSD nepředstavuje hrozbu pro světový mír nebo bezpečnost.

Osobité postavení Číny je zdůrazněno i s ohledem na skutečnost, že jde o jediného ze stálých členů Rady bezpečnosti, kterému je svěřeno právo veta. Jakékoliv kroky, které by Rada bezpečnosti proti Číně a její vládě hypoteticky chtěla podniknout, by byly s pravděpodobností hraničící s jistotou prolomeny uplatněním veta při hlasování o přijetí takovéto rezoluce. Obdobné bylo i jednání Spojených států amerických v případě Vojenské a polovojenské aktivity v a proti Nikaragui.

V důsledku postavení Číny jako světové velmoci by byly od počátku odsouzeny k neúspěchu i pokusy o přijetí protiopatření ze strany jiného státu. Na jedné straně je jejich použití omezeno na situace, kdy došlo k vyčerpání přátelských způsobů řešení sporu za současného dodržení principu přiměřenosti. Na straně druhé například přerušení obchodních styků by bylo nevýhodou spíše pro protistranu než Čínu samotnou.

Závěr

Na základě výše uvedených argumentů autorka dospěla k závěru, že je možné identifikovat právní povinnosti vyplývající z právně závazných dokumentů přijatých na půdě WHO, které Čína svou omisí porušila. Rovněž identifikace subjektivního prvku jako předpokladu pro vyvození odpovědnosti Číny za mezinárodně protiprávní jednání nezpůsobuje větší problémy,  neboť se jednalo o omisi de lege státní orgánů Číny.

Navzdory uvedenému tvrzení však samotné vyvození mezinárodněprávní odpovědnosti Číny naráží hned na několik problémů. Především je třeba realisticky přistupovat k dodržování závazků a přístupu mezinárodního společenství WHO a přiznat si, že v souvislosti s porušením notifikační povinnosti ze strany Číny nešlo o ojedinělý případ.

Realisticky je třeba vnímat i skutečnost, že i když by se některý ze států přeci je rozhodl předložit případ před MSD (zakládajíc přitom jeho jurisdikci například na čl. 75 Ústavy WHO), byla by i v případě prohry Číny implementace rozsudku vystavena celé řadě úskalí.

 

Autorka působí v oboru mezinárodního práva, sekce legislativy a práva Ministerstva obrany Slovenské republiky a současně je členem katedry mezinárodního práva a evropského práva Právnické fakulty Trnavské univerzity v Trnavě.

Zdroje

Benjamin Mason Meier a kol., The World Health Organization in Global Health Law, (2020) Journal of Law, Medicine & Ethics 48 <https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/1073110520979392>&nbsp; navštívené 1. října 2021, s. 796–799. 

BusinessToday.In, Carefully assembled bio weapon': Another petition filed against China over coronavirus (2020) Business Today Int <https://www.businesstoday.in/latest/economy-politics/story/icj-aiba-move-unhrc-against-china-over-coronavirus-outbreak-253918-2020-04-04 >  navštívené 30. září 2021.

Carl Zimmer, Benjamin Mueller , Chirs Buckley, The First Known Covid Case Was Vendor at Wuhan Market (2021) NY Times < https://www.nytimes.com/2021/11/18/health/covid-wuhan-market-lab-leak.html > navštívené 29. září 2021.

Case Concerning Military and Paramilitary Activities In and Against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America); Merits, International Court of Justice (ICJ), 27 June 1986, WHO, Ústava Svetovej zdravotníckej organizácie (1946) <https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/PV.2718 > 54 s.

International Law Commission, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, November 2001, Supplement No. 10 (A/56/10), chp.IV.E.1,  <https://www.refworld.org/docid/3ddb8f804.html&gt; navštívené 1. října 2021.

Katja Creutz, China’s responsibility for the COVID-19 Pandemic an international Law Perspective (2020) https://www.fiia.fi/wp-content/uploads/2020/06/wp115_chinas-responsibility-for-the-covid-19-pandemic.pdf navštívené  16. října 2021.

Lawrence Oglethorpe Gostin a kol., Has Global Health Law Risen to Meet the COVID-19 Challenge? Revisiting the International Health Regulations to Prepare for Future Threats (2020) Journal of Law, Medicine & Ethics  <https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/1073110520935354>  navštívené 3. října 2021, s. 376- 381. 

Li Yuan, China Silences Critics Over Deadly Virus Outbreak, (2020) New York Times <https://www.nytimes.com/2020/01/22/health/virus-corona.html>  navštívené 15. října 2021.

Matt Naham, China Sued for “Covering Up” Coronavirus Pandemic in Its “Own Economic Self-Interest (2020) Law and Crime, <https://lawandcrime.com/lawsuit/china-sued-for-covering-up-coronavirus-…; navštívené 20. října 2021.

Peter Vršanský, Jozef Valuch, Medzinárodné právo verejné. Všeobecná časť. (Wolters Kluwer 2015), 416 s.

Peter Vršanský, Jozef Valuch a kol., Medzinárodné právo verejné. Osobitná časť ((Wolters Kluwer 2016) 544 s.

Tina Hesman Saey: No, the coronavirus wasn’t made in a lab. A genetic analysis shows it’s from nature (2020) Science News <https://www.sciencenews.org/article/coronavirus-covid-19-not-human-made-lab-genetic-analysis-nature> navštívené 10. října 2021.

United Nations, Charter of the United Nations, 24 October 1945, 1 UNTS XVI, < https://www.refworld.org/docid/3ae6b3930.html>  navštívené 10. října 2021.

WHO Director-General's opening remarks at the media briefing on COVID-19 - 11 March 2020 <https://www.who.int/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020> navštívené 29. září 2021.

WHO, The Chronicle of the International Health Organization (1947) <. https://web.archive.org/web/20041205085200/http://whqlibdoc.who.int/hist/chronicles/chronicle_1947.pdf> navštívené 1. října 2021, 30 s.

WHO, Ústava Svetovej zdravotníckej organizácie (1946) < https://www.who.int/governance/eb/who_constitution_en.pdf>. 

William Julie, Sophie Menegon, Covid-19: potential legal actions against China (2020) International Bar Association <https://www.ibanet.org/article/D1B023C0-4033-4197-B68D-C11301478271> navštívené 1. října 2021.

Zaheer Allam,  The First 50 days of COVID-19: A Detailed Chronological Timeline and Extensive Review of Literature Documenting the Pandemic Surveying the Covid-19 Pandemic and its Implications (2020) South China Morning Post < https://www.scmp.com/news/china/society/article/3074991/coronavirus-chi… > navštívené 29. září 2021. 

Fotografie

[1] Ilustrační fotografie. Digital Covid vaccine passport in China, autor: Marco Verch Professional Photographer, 9. února 2021, zdroj Flickr, CC BY 2.0, editace: ořez.