Poslanecká sněmovna v lednu schválila novelu zákona o veřejném ochránci práv, která rozšiřuje jeho pravomoci o agendu tzv. národní lidskoprávní instituce, a rovněž zavádí dětského ombudsmana. Měsíc na to ji následoval Senát. Proč se jedná o důležitý krok ke zlepšení vnitrostátní ochrany základních práv v Česku?

Sluší se říci, že novelu ještě musí podepsat prezident, ale v tomto ohledu jsem při psaní tohoto článku již optimista. Změna má být účinná od července, v budoucnu tedy Česká republika bude mít národní lidskoprávní instituci (NHRI) a dětského ombudsmana. V obou případech jsme byli jednou z posledních zemí v Evropské unii, kde tato instituce ještě chyběla. To se projevovalo i v řadě doporučení mezinárodních monitorovacích orgánů. Rád bych však věřil, že jsme se rozhodli pro zacelení tohoto nedostatku nikoliv kvůli vnějšímu tlaku, nýbrž proto, že sami chceme vnitrostátní ochranu základních práv posílit.

Na úvod je namístě uvést, že tento článek se nezaměřuje na zavedení ochránce práv dětí (dětského ombudsmana), jehož užitečnost je srozumitelnější a danému tématu se obecně věnuje více pozornosti. Seznámit se s jeho potřebností lze nejlépe na webové stránce ochránce nazvané „Proč děti potřebují dětského ombudsmana?“[1] Předložený text se tedy zaměří na zavedení instituce označované zkratkou NHRI (national human rights institution), resp. na rozšíření pravomocí veřejného ochránce práv o úkoly NHRI.

Co je NHRI a proč ji potřebujeme?

Národní lidskoprávní instituce je orgán zřízený státem, který je na něm ovšem nezávislý, a má široký mandát k ochraně a prosazování lidských práv. Jejími důležitými vlastnostmi je odbornost a pluralita, která je vnímána ve smyslu zohledňování názorů různých skupin společnosti. NHRI monitoruje úroveň dodržování lidských práv ve společnosti a vydává doporučení pro nápravu nedostatků. Zároveň funguje jako určitý prostor pro dialog mezi státem, občanskou společností a veřejností, a rovněž s mezinárodními orgány. Na rozdíl od soudů má spíše preventivní (a pouze doporučující) funkci.

Standardy NHRI jsou uvedené v tzv. Pařížských principech, které schválilo Valné shromáždění OSN již v roce 1993. Řada zemí ji zavedla jako samostatnou instituci, je však také možné tyto pravomoci svěřit již existujícímu orgánu. Některé státy tak rozšířily kompetence ombudsmana o funkce národních lidskoprávních institucí. Touto cestou se rozhodla jít i Česká republika. Kromě možnosti využití a sdílení již existující expertízy zaměstnanců Kanceláře veřejného ochránce práv, a tedy lepšího fungování „pod jednou střechou“, je jako důvod třeba zmínit i nižší náklady takového řešení.

Řadu lidí však může napadnout otázka – cožpak ombudsman již nechrání lidská práva?

Krátká odpověď by zněla: Ne zcela. Původní pravomoc ochránce je především vůči úřadům, a později mu přibyly určité kompetence zejména v oblasti prevence špatného zacházení s lidmi omezenými na svobodě, v oblasti rovného zacházení (ochrany před diskriminací) a ochrany práv osob se zdravotním postižením. To jsou kompetence pouze ve specifických oblastech. A přestože má i část původní pravomoci vůči úřadům lidskoprávní přesah, existuje řada lidskoprávních oblastí (včetně oblastí týkajících se monitorování úrovně právního státu), k jejichž sledování a možnosti tlačit na zlepšování situace ombudsman v současné době pravomoci nemá.

Co tedy novela zavádí?

Změna zavádí institut dětského ombudsmana, který bude fungovat vedle ombudsmana původního. Současnému ochránci pak svěřuje nové kompetence v lidskoprávní oblasti – bude systematicky monitorovat naplňování základních práv a svobod v ČR, v dané oblasti provádět výzkumy, vydávat zprávy a konkrétní doporučení ke zlepšení jejich ochrany. Bude se také nově věnovat osvětovým aktivitám a plně spolupracovat s mezinárodními orgány na ochranu lidských práv.

Jelikož národní lidskoprávní instituce mají být podle Pařížských principů pluralitní a veřejný ochránce práv je orgán monokratický, zřídí ochránce poradní orgán, s nímž bude svoji činnost konzultovat. Ten má mít různorodé složení a mimo jiné sestávat ze zástupců občanské společnosti a odborníků, kteří se oblasti lidských práv věnují.

Protože se kompetence ochránce rozšíří o agendu NHRI, upřesňuje novela také požadavky na zvolení ochránce. Dosud zákon uváděl pouze, že se musí jednat o osobu „volitelnou do Senátu“. Nově se má jednat o osobu, jejíž znalosti, zkušenosti a morální vlastnosti jsou předpokladem, že bude svoji funkci řádně zastávat. Novými kritérii jsou mimo jiné také nutnost vysokoškolského vzdělání, přičemž v průběhu předchozích 10 let má mít kandidát alespoň 5 let praxe v oblasti ochrany základních práv a svobod.

Mezinárodní standardy předpokládají také velmi otevřený proces nominací osoby, která bude v čele takové instituce,[2] což by mělo vést ke zvolení kvalitního kandidáta či kandidátky. Dosud mohl v Česku nominovat po dvou kandidátech prezident a po dvou Senát. Nově bude moci nominovat své dva kandidáty také orgán složený z představitelů vysokých škol.[3] Soubor kandidátů, ze kterých bude Poslanecká sněmovna moci vybírat, se tak rozšíří.

Kvality jednotlivých kandidátů budou navíc hodnoceny devítičlennou hodnotící komisí, přičemž součástí bude i veřejné slyšení kandidátů. Výsledek hodnocení pak bude sloužit poslancům a poslankyním jako podklad pro jejich rozhodování. Změna tak posiluje transparentnost procesu výběru ochránce.

Tyto úpravy je třeba hodnotit pozitivně. Tím nechci říci, že by nemohly ještě lépe odpovídat požadovaným standardům – v rámci procesu nominací by bylo optimální zavést také veřejné výběrové řízení, jako se vypisuje v případě nominací soudců do mezinárodních soudů.[4] Zároveň by bylo vhodné změnit současný šestiletý mandát s možností jednoho opakování na jeden delší (např. devítiletý) bez možnosti opakování.[5] Taková úprava by posílila předpoklady pro nezávislý výkon funkce budoucích ombudsmanů. Podnětů k dalším vylepšením může být celá řada.[6] V tuto chvíli bych je však rád nechal stranou, jelikož současná novela je výsledkem dlouhé řady jednání, a skutečnost, že se je podařilo proměnit ve finální text, je sama o sobě úspěchem.

Bude mít NHRI v Česku status A nebo B?

Zavedením úkolů NHRI do českého právního řádu cesta ke kvalitní instituci teprve začíná. Ve světě je přibližně 120 států, ve kterých národní lidskoprávní instituce působí, proto existuje i Globální aliance národních lidskoprávních institucí (GANHRI), která tyto nezávislé orgány zastřešuje. A právě v rámci GANHRI se vyvinul systém akreditací jednotlivých NHRI.

Kvalitu nastavení a fungování instituce tedy ověřuje Podvýbor GANHRI pro akreditaci, který hodnotí, do jaké míry konkrétní instituce odpovídá Pařížským principům.[7] Hodnocená NHRI tedy získá buď status A (odpovídá plně) nebo status B (odpovídá částečně), příp. nemusí získat žádný status. Po zahájení fungování ochránce jako NHRI tedy bude příprava na akreditaci jedním z důležitých úkolů staronové instituce.

Kromě odpovídajícího legislativního rámce, nezávislého a odborného výkonu funkce ochránce a odpovídající činnosti v oblasti lidských práv bude důležitým předpokladem i dostatek zdrojů. A to jak finančních, tak personálních. Řada nových kompetencí a úkolů si totiž bude vyžadovat nové odborníky. Důvodová zpráva zatím počítá se čtyřmi variantami navýšení rozpočtu ochránce, z nichž však jediná plně reaguje na potřeby nových oblastí činnosti.[8] Je tedy namístě připomenout, že rozpočtové zabezpečení NHRI je součástí hodnocení v rámci akreditace.[9]

Inspirujme se těmi nejlepšími

Míra úspěchu v rámci akreditace bude do značné míry záviset na tom, jak se ochránce (příp. jeho zástupce) aktivit spadajících do agendy NHRI zhostí. Bylo by dobré vnímat nové úkoly jako určitou příležitost vnést do činnosti ochránce a jeho prezentace vůči veřejnosti svěží vítr. Zároveň není nutné snažit se nové postupy vytvářet od nuly. Lze si vzít příklad z již fungujících NHRI.

Ochránce několik let spolupracoval s norskou NHRI,[10] která se podílela na přípravě české ombudsmanské instituce na to, stát se národní lidskoprávní institucí. Norská NHRI se statusem A má všechny předpoklady k tomu, abychom se u ní mohli inspirovat. Například komunikuje vůči veřejnosti své úkoly velmi srozumitelně: (1) jako rádce (advisor) doporučuje změny v legislativě nebo ve správní praxi; (2) jako hlídací pes (watchdog) monitoruje situaci a upozorňuje na nedostatky v oblasti lidských práv a právního státu; (3) jako učitel (educator) se věnuje osvětě a lidskoprávnímu vzdělávání; a (4) jako spojovatel (bridge-builder) podporuje spolupráci mezi státními orgány a občanskou společností, stejně jako spolupráci mezi vnitrostátními a mezinárodními orgány. Kromě tohoto příkladu existuje u norské NHRI řada dalších zdrojů možné inspirace,[11] která může přispět k hladšímu přerodu současného ochránce v instituci s ještě komplexnějším záběrem.

Závěrem

Přejme si, aby národní lidskoprávní instituce pod střechou veřejného ochránce práv začala fungovat co nejlépe. A to nejen proto, abychom v rámci hodnocení získali status A, ale primárně proto, že tím bude pomáhat řadě konkrétních lidí.

Ustavení a rozvíjení činnosti dětského ombudsmana a národní lidskoprávní instituce bude bezesporu představovat spoustu práce. A možná nebude dokonalá. V tento moment se ale na chvíli zastavme a uvědomme si, že v čase, kdy z veřejného prostoru vnímáme řadu negativních zpráv, jsme v České republice dokázali udělat krok správným směrem a přivést k životu dvě instituce, které budou pomáhat zajišťovat důstojnost lidí, včetně dětí.

Mějme z toho upřímnou radost.

 

Poznámky

[1] Informace dostupné zde.

[2] Viz Benátské principy, čl. 7, dostupné zde. Dále viz Obecná připomínka č. 1.8 Podvýboru pro akreditaci GANHRI týkající se výběru a jmenování rozhodovacího orgánu NHRI, dostupné zde. 

[3] Podle § 92 odst. 1, písm. b) zákona o vysokých školách.

[4] Podobně jako v pravidlech pro výběr kandidátů na funkci soudce ESLP, viz příloha usnesení vlády č. 648 z roku 2020, dostupné zde.

[5] Viz Benátské principy, čl. 10, dostupné zde.

[6] Pavel Doubek například navrhuje, že by měla být v rámci Kanceláře veřejného ochránce práv posílena role stávajících lidskoprávních oddělení. Dostupné zde.

[7] Za tímto účelem vydává i tzv. Obecné připomínky, ve kterých předpoklady blíže vysvětluje. Viz General Observations, dostupné zde.

[8] Viz důvodová zpráva novely, část G (str. 63–78), ve stručnosti rovněž v článku zde.

[9] Viz Pařížské principy, Složení a záruky nezávislosti a plurality, čl. 2, dostupné zde. Dále Obecná připomínka č. 1.10, dostupné zde.

[10] Informace dostupné zde.

[11] Viz článek „Vznik národní lidskoprávní instituce v České republice – v čem se lze inspirovat v Norsku?“, dostupné zde. Rovněž spolupráce s Evropskou sítí národních lidskoprávních institucí (ENNHRI) může být pro vhodné nastavení nových aktivit prospěšná.

Zdroje

Benátské principy (Principy ochrany a podpory ombudsmanských institucí), dostupné: https://www.ochrance.cz/o-nas/predpisy/Benatske-principy.pdf 

Evropská síť národních lidskoprávních institucí (ENNHRI), dostupné: https://ennhri.org/ 

General Observations, GANHRI, dostupné: https://ganhri.org/accreditation/general-observations/ 

Jan Lhotský, Česká republika a NHRI: Jak vytvořit národní lidskoprávní instituci? Ústav mezinárodních vztahů Praha, 2021, dostupné: https://www.iir.cz/ceska-republika-a-nhri-jak-vytvorit-narodni-lidskopravni-instituci

Novela zákona o veřejném ochránci práv, sněmovní tisk 688/0, včetně důvodové zprávy, dostupné: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=9&CT=688&CT1=0 

Paris Principles (Principles relating to the Status of National Institutions), dostupné: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/principles-relating-status-national-institutions-paris 

Pavel Doubek, Ombudsman jako národní lidskoprávní instituce: Jak sladit rozličné lidskoprávní působnosti a naplnit požadavek plurality? Časopis pro právní vědu a praxi, č. 2, 2023, dostupné: https://journals.muni.cz/cpvp/article/view/33287/30522

Proč děti potřebují dětského ombudsmana?, ochránce, dostupné: https://deti.ochrance.cz/kdo/detskyombudsman/ 

Roman Zapletal, Kristin Høgdahl, Vznik národní lidskoprávní instituce v České republice – v čem se lze inspirovat v Norsku? Právní prostor, 2024, dostupné: https://www.pravniprostor.cz/clanky/ustavni-pravo/vznik-narodni-lidskopravni-instituce-v-ceske-republice-v-cem-se-lze-inspirovat-v-norsku 

Sněmovna schválila dětského ombudsmana. S jakým rozpočtem bude hospodařit, stále není jasné, Novinky.cz, 2025, dostupné: https://www.novinky.cz/clanek/domaci-snemovna-schvalila-detskeho-ombudsmana-s-jakym-rozpoctem-bude-hospodarit-stale-neni-jasne-40505444

Strong and effective national human rights institutions – challenges, promising practices and opportunities, FRA, dostupné: https://fra.europa.eu/en/publication/2020/strong-effective-nhris 

Fotografie

Status NHRI ve světě. Countries with accredited independent national human rights institutions, 2023, autor: Our World in Data, 27. srpen 2024, zdroj: Our World in Data, CC BY 4.0.