Veřejný ochránce práv (ombudsman), jímž je nyní Stanislav Křeček, vzbuzuje v současné době v české společnosti řadu otázek, například: Je ombudsman ochráncem lidských práv? Potřebujeme více ombudsmanů nebo i jiné lidskoprávní orgány?

Je úkolem ombudsmana ochrana lidských práv?

Tato otázka vyvolává v české společnosti živé diskuse dlouhodobě. Výsledkem jsou dva tábory s protichůdnými názory.

Na jedné straně jsou ti, kteří bez váhání označují ombudsmana jako veřejného ochránce lidských práv. Proti nim však stojí zastánci toho názoru, že úkolem ombudsmana není ochrana lidských práv. K druhému táboru se hlásí i samotný ombudsman, který uvedl, že: „Ombudsman má podle zákona kontrolovat činnost vybraných státních orgánů, nikoliv chránit lidská práva. (…).“[1] Kdo má tedy pravdu?

Zákon o veřejném ochránci práv vnímá přispívání činnosti ombudsmana k ochraně lidských práv spíše jako vedlejší produkt kontroly státních orgánů a důvodová zpráva k tomuto zákonu uvádí, že ochrana lidských práv je především úlohou Ústavního soudu. Na druhou stranu však obecně platí, že všechny státní orgány mají lidská práva chránit. Nepochybně tak má právě i ombudsman přispívat k ochraně lidských práv a jejich naplňování na území ČR. 

Naproti tomu je pravdou, že ombudsmana nelze označit za dokonalý univerzální orgán sloužící k ochraně lidských práv pro všechny případy v ČR. Jeho činnost je sice poměrně široká, avšak nezvládne obsáhnout všechny oblasti lidských práv a svobod. V důsledku tohoto tak může docházet k situacím, kdy se ombudsman bude věnovat pouze některým lidským právům, jež jsou porušována jen v určitých situacích. Navíc může sám ombudsman působit v rámci ochrany lidských práv jen v rámci své působnosti, která je vymezena zákonem.

Zřízení národní lidskoprávní instituce: proč ombudsman nestačí?

Ombudsman se v rámci své činnosti věnuje zejména prověřování jednotlivých stížností, na jejichž základě poté přijímá obecné závěry a doporučení. V důsledku toho se ombudsman nevěnuje lidským právům v ČR komplexně ve všech směrech. Na základě této skutečnosti v ČR sílí potřeba zřídit národní lidskoprávní instituci (national human rights institution, NHRI), která by byla nezávislá na vládě a věnovala se široké podpoře lidských práv, nikoliv pouze částečné jako ombudsman. 

Rovněž s ohledem na to, že se ČR stala členem Rady OSN pro lidská práva a začátkem roku 2023 zde bude probíhat tzv. univerzální periodický přezkum České republiky, je brzké zřízení této instituce namístě. ČR přitom patří mezi poslední čtyři členské státy EU, které nemají akreditovanou národní lidskoprávní instituci.

V červnu letošního roku byl k aktivnímu jednání o zřízení národní lidskoprávní instituce oficiálně vyzván premiér ČR asociací DEMAS zastřešující lidskoprávní nevládní organizace.[2] Na tuto výzvu premiér ČR odpověděl tak, že je již zahájena odborná spolupráce mezi zmocněnkyní vlády pro lidská práva, Úřadem vlády a ombudsmanem. Následně by měl být dán prostor pro vyjádření i ostatním státním institucím, odborníkům a neziskovým organizacím.[3]

Doporučení k jejímu zřízení však zaznívají již dlouhodobě i v rámci pravidelných přezkumů realizovaných různými mezinárodními orgány. Například Výbor OSN pro sociální, hospodářská a kulturní práva se naposledy v březnu 2022 vyjádřil ve vztahu k ČR tak, že sice uznává roli ombudsmana, avšak současně upozornil na skutečnost, že jeho působnost nepokrývá všechna základní práva a svobody.[4]

Potřebujeme v ČR dětského ombudsmana?

V ČR neexistuje nezávislá instituce, která by se soustavně zabývala právy dětí. Je pravdou, že ombudsman se jimi zabývá, avšak pouze v rámci různých agend, například zdravotnictví či školství. Komplexně činnost ombudsmana práva dětí nezvládne obsáhnout. V EU přitom dětský ombudsman funguje ve dvaceti třech státech. 

„Jsme jednou z posledních zemí Evropy, které chybí nejen národní lidskoprávní instituce zabývající se monitoringem a prosazováním lidských práv, ale také instituce zabývající se ochranou práv dětí garantovaných Úmluvou o právech dítěte. Činnost veřejného ochránce práv ji může nahradit jen do určité míry,“ upozornil Stanislav Křeček.

Určité snahy o zřízení dětského ombudsmana se objevily v ČR již v minulosti, avšak nebyly úspěšně realizovány. Nyní skupina poslanců vypracovala návrh pro zřízení funkce ochránce práv dětí s vlastním úřadem, který by měl sledovat naplňování dětských práv v ČR. Ročně by měl vyřídit až tři tisíce podnětů.

K aktuálnímu návrhu však vláda nejspíše zaujme neutrální stanovisko a zároveň doporučí zohlednit určité výhrady. Vláda například uvedla, že by řada kompetencí týkajících se dětí měla zůstat stále ombudsmanovi. Zřízení zcela nového orgánu totiž nepovažují všichni za vhodné a určité řešení shledávají v úpravě současných kompetencí ombudsmana.

Jaký je vztah ombudsmana a jeho zástupce ve smyslu zákona o veřejném ochránci práv?

Koncem května 2022 odebral současný ochránce veřejných práv Stanislav Křeček pravomoci své zástupkyni Monice Šimůnkové, a to s účinností od 1. července 2022. Toto jeho jednání vyvolalo nejen mnoho emocí, ale také odborných diskuzí ve smyslu, zda je k tomuto kroku skutečně ombudsman oprávněn. Jednou z reakcí na rozhodnutí ombudsmana byla dokonce i výzva k rezignaci Stanislava Křečka na jeho funkci veřejného ochránce práv.[5] Lze odebrání pravomocí zástupci ombudsmana skutečně považovat za nepřijatelné s ohledem na platnou právní úpravu?

Institut ombudsmana je koncipován jako specifický monokratický orgán, jelikož vedle sebe stojí ombudsman a jeho zástupce. Na toto poukázal mimo jiné i Nejvyšší správní soud, který uvedl, že „[m]onokratičnost výkonu toho úřadu je jistým specifikem v rámci státní správy, neboť je zřejmé, že úřad jako takový je v užším slova smyslu tvořen pouze osobou Veřejného ochránce práv a jeho zástupcem.”

Ačkoliv by z označení funkcí mohl na první pohled plynou vztah podřízenosti a nadřízenosti, zákon o veřejném ochránci práv žádné ustanovení zakládající hierarchický stav neobsahuje. Tomu odpovídá i praxe, kdy například Ústavní soud zmiňuje v rámci svých rozhodnutí i názory zástupců veřejného ochránce práv.[6] Rovněž je i volba osoby zástupce shodná s postupem při volbě osoby ombudsmana, což by mohlo také nasvědčovat tomu, že zástupce je stejně důležitý jako ombudsman.

Ombudsman má dle právní úpravy v podstatě jen jeden prostředek, kterým může zástupce řídit, a to odebrání svěřené působnosti. Tato situace nastala v ČR tento rok poprvé od samotné existence institutu ombudsmana, a proto vyvolala řadu otázek. V minulosti byla přitom považována tato situace spíše za teoretickou, jelikož veřejní ochránci práv svěřovali zástupcům v zásadě polovinu své agendy a výkon širší agendy by je významně zatěžoval.

Svůj postup Stanislav Křeček opírá o ustanovení § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv, které zakotvuje, že ombudsman může zástupce pověřit výkonem části své působnosti, nikoliv že musí. Naproti tomu však stojí záměr zákonodárce. Ten totiž předpokládal velkou zátěž ombudsmana, a proto zřídil funkci zástupce, který má vykonávat část jeho působnosti. Zůstává tak dosud nevyřešenou právněteoretickou otázkou, jak má být slovo „může” v kontextu zákona o veřejném ochránci práv vykládáno. První výklad může znít tak, že ombudsman sám dle vlastní vůle uváží, jakou část své působnosti zástupci přidělí. Druhý naopak může zastávat názor, že má toto slovo čistě kompetenční význam, tedy že ombudsman může rozhodnout o tom, jaké oblasti působnosti zástupci svěří, ne o tom, zda vůbec zástupce pověří určitou činností ze své působnosti. 

Úřad ombudsmana do budoucna čekají změny

S funkcí veřejného ochránce práv je spojena celá řada dalších otázek, například možnost přímého soudního přezkumu činnosti veřejného ochránce práv a jeho právní odpovědnost. Důvodně lze předpokládat i změny právní úpravy, která funkci veřejného ochránce práv v ČR zakotvuje, jelikož současný stav plně neodpovídá mezinárodním standardům, ale ani potřebám české společnosti. Nový ombudsman totiž může výkon funkce vnímat odlišně než ten současný, což českým občanům neposkytuje dostatečnou právní jistotu. Lze tak do budoucna nepochybně očekávat jisté změny vztahující se přímo k osobě ombudsmana, ale i k charakteru činnosti jeho úřadu. 

 

Poznámky

[1] DVTV. Ombudsmanem bude Stanislav Křeček: Romové by se měli o svoje práva starat sami, říká. 12. únor 2020 (https://video.aktualne.cz/dvtv/ombudsmanem-bude-stanislav-krecek-romove-by-se-meli-o-svoje/r~15686f8a4dbd11eaa24cac1f6b220ee8/).

[2] Výzva premiérovi ČR k založení národní lidskoprávní instituce od asociace DEMAS (https://www.demas.cz/wp-content/uploads/2022/06/demas_nhri_2022.pdf).

[3] Odpověď premiéra na výzvu asociace DEMAS (https://www.demas.cz/nhri-odpoved-premiera-na-dopis-demas-z-8-6-2022/) 

[4] K tomuto blíže Jaribská, Zuzana. National Human Rights Institution in the Czech Republic: an unattainable dream or a potential reality?  V4 Human Rights Review. No. 3, vol. 2, July – September 2020.

[5] Nezisková organizace Milion chvilek pro demokracii. Výzva k rezignaci Stanislava Křečka (https://milionchvilek.cz/clanek/vyzyvame-ombudsmana-stanislava-krecka-k-rezignaci).

[6] Například nález Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 57/13.

Zdroje

Dětský ombudsman? Vláda nechce nový úřad. Česká justice, 25. července 2022 (https://www.ceska-justice.cz/2022/07/detsky-ombudsman-vlada-nechce-novy-urad/)

Důvodová zpráva k zákonu č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. září 2006, sp. zn. 7 As 18/2006.

Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.

Závěrečná zpráva Výboru OSN pro sociální, hospodářská a kulturní práva k třetí periodické zprávě ČR,28. března 2022 (https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=E%2FC.12%2FCZE%2FCO%2F3&Lang=en).

Fotografie

[1] Monika Šimůnková - zástupkyně veřejného ochránce práv. Mgr. Monika Šimůnková, autor: Lmacku, 16. února 2011, Wikimedia Commons , CC BY-SA 3.0, editace: ořez.