Unijní novinka v oblasti ochrany právního státu – nařízení o podmíněnosti, obstálo před Soudním dvorem EU, který 16. února 2022 vynesl dlouho očekávané rozsudky týkající se žalob Maďarska a Polska. EU tak může v případě prokazatelného porušování principů právního státu snížit finanční prostředky přidělené těm členským státům, které tyto základní hodnoty nerespektují.
Je tomu již několik let, co se EU potýká s fenoménem eroze demokracie, který se mj. projevuje postupným porušováním některých základních principů právního státu. V prosinci 2020 proto Evropský parlament a Rada EU přijali tzv. nařízení o podmíněnosti, které je novým nástrojem, jak motivovat členské státy respektovat hodnotové základy, na nichž Unie stojí.
Nařízení umožňuje regulovat čerpání finančních prostředků unijního rozpočtu v závislosti na dodržování principů právního státu. Na jeho základě bude možné přijmout tzv. opatření na ochranu rozpočtu. V případě, že některý ze členských států základní hodnoty porušuje, může Rada EU na základě podnětu Komise nově pozastavit platby z unijního rozpočtu nebo zrušit schválení programů, které mají být z rozpočtu financovány.
Achillova pata Maďarska a Polska
Nebylo překvapením, že proti zavedení nových pravidel vzápětí protestovaly Maďarsko a Polsko. Již několik let jsou tyto dvě země relativně problémovými hráči, pro které je právě dodržování principů právního státu a postup v souladu s demokratickými hodnotami velkou výzvou.
Polsko čelí všeobecné kritice zejména ve vazbě na justiční reformy provedené pod taktovkou vládní strany PiS. Navíc v říjnu 2021 polský ústavní soud vydal kontroverzní rozsudek, ve kterém shledal některá ustanovení Smlouvy o EU (SEU) neústavními a v podstatě tak popřel základní principy fungování EU. Aktuální problém představují i změny potratové legislativy.
Maďarsko je dlouhodobě problematickým aktérem, nechvalně proslulým jak úpravami legislativy postupně zavádějícími neliberální režim, tak přístupem k migrantům nebo LGBTQ+ menšině. Kontroverze vyvolává také reforma soudnictví a vzdělávacího systému. Dochází k popírání základních politických práv, zejména svobody slova.
Obě zmíněné země podaly v březnu 2021 žaloby na neplatnost, ve kterých se domáhaly zrušení nařízení. Namítaly, že primární právo EU neposkytuje dostatečný právní základ pro zavedení takových pravidel a že jejich zakotvením překročila EU své pravomoci. Nařízení údajně také obchází postup podle čl. 7 Smlouvy o EU a jeho vydáním došlo k porušení principu právní jistoty.
Hodnoty, základ (nad)státu
SDEU v prvé řadě zdůraznil význam čl. 2 SEU. Ten odkazuje na společné hodnoty, na kterých je Unie založena a které všechny členské státy sdílí. Ostatně bez nich by jejich členství v EU nebylo ani možné. Podle SDEU jsou společné hodnoty tak klíčovým prvkem evropského společenství, že musí existovat mechanismus, jak chránit jejich existenci. Nemají tak být pouhou vstupenkou do evropského klubu, naopak, jsou nadčasovými požadavky, které členské státy musí naplňovat po celou svého členství. Nařízení tedy řeší situaci, kdy EU stanovovala požadavky na podobu právního státu u nově přistupujících zemí, nicméně postrádala mechanismus jejich následné kontroly.
Důležitá je také spojitost mezi dodržováním závazků plynoucích ze čl. 2 SEU a principem vzájemné důvěry, který je stavebním kamenem solidarity v rámci Unie. To samo o sobě může znít jako pouhý vzletný diskurs, nicméně je to právě solidarita, která představuje základ fungování unijního rozpočtu. Požívání výhod plynoucích ze společných finančních zdrojů tedy musí odpovídat respektování základních pravidel.
Situace, kdy členský stát čerpá společné finanční prostředky a zároveň vše nasvědčuje tomu, že jeho politiky odporují základním hodnotám, ohrožuje finanční zájmy Unie. To se může dít například v situaci, kdy jsou ze společného rozpočtu financovány projekty, které ve své podstatě působí proti hodnotám EU. Navíc neexistují záruky, že v takovém případě členský stát dostojí podmínkám, které se k užívání společných zdrojů váží.
Obcházení legislativy a překročení pravomocí?
SDEU také vyvrátil argument Maďarska a Polska, že nařízení obchází čl. 7 SEU, který již nabízí řešení otázky porušování společných hodnot. Skrze systém postupných varování může Rada EU nakonec rozhodnout o pozastavení hlasovacích práv státu, který hodnoty podle čl. 2 SEU závažně a trvale porušuje. K takovému závěru je však třeba shody všech členských států, přičemž mezi Maďarskem a Polskem platí dohoda, že se v rámci případného zahájení procedury podle čl. 7 SEU podpoří.
Cílem postupu podle čl. 7 je podle SDEU primárně přimět členské státy ke změně jejich přístupu. Nařízení o podmíněnosti však směřuje k jinému cíli – k ochraně unijního rozpočtu. Dle SDEU tak jde o dvě různá opatření týkající se dvou odlišných momentů, ale požívajících stejné míry legitimity.
SDEU pokládá za nezbytné, aby Unie měla k dispozici odpovídající nástroj ochrany rozpočtu, a proto podle něj vydáním nařízení o podmíněnosti EU nepřekročila své pravomoci. Navíc nařízení opravňuje unijní instituce vyhodnocovat výhradně jednání členských států jako takových, což spadá do rozsahu kompetencí, které byly Unii svěřeny.
Evropa hledá jistoty
Na námitku Maďarska a Polska, že nařízení porušuje princip právní jistoty, neboť neobsahuje konkrétní definici právního státu, SDEU odkazuje na svou dosavadní judikaturu a na společný konsensus a národní praxe členských států. Propůjčení konkrétních rysů konceptu právního státu není úkolem Unie, nýbrž posláním jejich členů, které principy právního státu přímo či nepřímo definují skrze národní ústavní pořádek.
SDEU nicméně adresáty nařízení částečně uklidňuje, když konstatuje nutnost přímé spojitosti mezi porušením principů právního státu a jeho dopadem nebo rizikem jeho dopadu na rozpočet Unie. Musí jít o jednání, které je přičitatelné členskému státu a které je pro fungování unijního rozpočtu relevantní. Pokud jde o šíři definice „rizika“, SDEU zdůrazňuje, že vodítkem pro vyhodnocování konkrétní situace je unijní finanční legislativa a princip proporcionality.
Opatření přijímaná na základě nařízení o podmíněnosti mohou mířit na položky rozpočtu, se kterými nežádoucí chování členského státu přímo nesouvisí, pouze v případě, že je to nezbytně nutné k ochraně unijního rozpočtu jako celku. Dostatečnou ochranu právní jistoty SDEU spatřuje také v povinnosti Komise postupovat v souladu se stanovenou procedurou, podle které je před přijetím rozpočtových opatření nutné konzultace s dotčeným členským státem.
Jednou demokrat, navždy demokrat
SDEU potvrdil, že právní stát je právně závazným institutem, čímž uzavřel dlouhé diskuze týkající se neurčitosti a deklaratorního charakteru tohoto pojmu. Národní identity členských států jsou podle SDEU faktorem, který je třeba brát v potaz, nicméně nikdy je není možné vykládat způsobem, jenž by bránil plnění závazků vyplývajících z čl. 2 SEU. Členské státy mají povinnost fungovat v souladu se základními hodnotami Unie, a pokud tak byly schopny činit při svém vstupu do EU, není možné, aby v podobném duchu nepokračovaly dále.
Zdroje
Soudní dvůr Evropské unie. Rozsudek pléna ve věci C-156/21, 16. února 2022 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/cs/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0156).
Soudní dvůr Evropské unie. Rozsudek pléna ve věci C-157/21, 16. února 2022 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/cs/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0157).
Freedom House. (2022). Hungary: Freedom in the world 2022. Získáno z https://freedomhouse.org/country/hungary/freedom-world/2022
Progin-Theuerkauf, S., Berger, M. (2022, 3, 11). ECJ confirms Validity of the Rule of Law Conditionality Regulation [příspěvek na blogu]. Získáno z https://europeanlawblog.eu/2022/03/11/ecj-confirms-validity-of-the-rule-of-law-conditionality-regulation/
Zemskova, A. (2022, 2, 18). Rule of Law Conditionality: a Long-Desired Victory or a Modest Step Forward?: Hungary v Parliament and Council (C-156/21) and Poland v Parliament and Council (C-157/21) [příspěvek na blogu]. Získáno z
Fotografie
[1] Projevy nesouhlasu s politickým směřováním Polska. Protest in Gdansk against Poland’s new abortion rights 24.10.2020, autor: LukaszKatlewa, 24. října 2020, zdroj: Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0, editace: ořez.
