Whistleblowing neboli oznamování neetických či nelegálních praktik je významným nástrojem ochrany práva a veřejných zájmů. Co přesně tento termín znamená a proč je důležité whistleblowery chránit? A jak se k ochraně oznamovatelů v nedávném rozhodnutí postavil Nejvyšší správní soud?

Co je to whistleblowing?

Obecně lze whistleblowing definovat jako písemné či ústní oznámení zaměstnance veřejné či soukromé organizace (oznamovatele, whistleblowera), kterým upozorňuje na nelegální (v širším slova smyslu i na neetické) praktiky uvnitř této organizace, o nichž se dozvěděl v souvislosti s výkonem své práce. Oznámení je pak adresováno příslušným orgánům, jež jsou způsobilé proti daným prohřeškům za použití jim svěřených zákonných prostředků zasáhnout. 

Definice whistleblowera de lege lata vyplývá z evropské směrnice o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie [1]. Prováděcím předpisem k této směrnici a základním pramenem ochrany oznamovatelů v České republice je pak zákon o ochraně oznamovatelů [2] a s ním související změnový zákon [3].

Dle směrnice se whistleblowerem rozumí osoba, která (1) pracuje pro určitou veřejnou nebo soukromou organizaci nebo je s touto organizací v kontaktu v rámci svých činností souvisejících s prací a která (2) oznamuje porušení práva Unie, při němž je poškozován veřejný zájem. Pod pojem whistleblower za splnění stanovených podmínek pak směrnice podřazuje nejen fyzické osoby, které jsou pracovníky ve smyslu čl. 45 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, nýbrž i státní úředníky, osoby samostatně výdělečně činné, akcionáře, dobrovolníky, stážisty a další kategorie potenciálně informovaných osob.

Whistlebloweři z podstaty věci vystupují proti svým zaměstnavatelům – na veřejnost zpravidla vynáší interní informace, v důsledku čehož se ocitají ve značně rizikové pozici. Primární smysl a účel směrnice tak spočívá v zakotvení efektivní ochrany oznamovatelů v členských státech EU. Toho měly jednotlivé státy dosáhnout do konce roku 2021, a to prostřednictvím zavedení „účinných, důvěrných a bezpečných kanálů pro oznamování“. Stojí za upozornění, že směrnice byla do českého práva transponována až v roce 2023.

Předmětem oznámení dle uvedených zákonů pak může být jednak jednání, které má znaky (1) trestného činu, (2) přestupku, za který zákon stanoví sazbu pokuty s horní hranicí alespoň 100 000 Kč, případně jednání, které (3) porušuje samotný zákon o ochraně oznamovatelů či (4) právní předpisy nebo předpisy EU upravující směrnicí vymezené oblasti zájmů EU.

Směrnice rovněž zakotvuje povinnost států zajistit whistleblowerům účinnou ochranu před tzv. „odvetnými opatřeními“. Ta jsou v hmotněprávní rovině vůči whistleblowerům zakázána a ve sporech týkajících se odvetných opatření současně dochází k obrácení důkazního břemene. Tyto zákonné garance ve svém důsledku posilují transparentnost a efektivní vymáhání práva,  neboť snižují možné obavy oznamovatelů ze sankcí ze strany zaměstnavatelů a nepřímo tak oznamovatele motivují k upozorňování na porušování zákona.

Nezákonný zásah Ministerstva dopravy 

Soudní aplikaci pravidel o právní ochraně whistleblowerů lze demonstrovat na relativně čerstvém, prosincovém rozsudku Nejvyššího správního soudu [4].

Pro začátek uveďme stručné skutkové shrnutí případu. Žalobce – předseda Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře Pavel Kodym – v září roku 2022 zaslal Evropské komisi dopis, v němž upozornil na možné porušení unijního práva ze strany Ministerstva dopravy (žalovaný č. 1). Toto porušení mělo spočívat v nezákonném převodu vlastnického práva k pozemkům ze společnosti České dráhy, a.s., na Správu železnic, státní organizaci.

O několik měsíců později se žalobce přihlásil do výběrového řízení na předsedu Úřadu na následující funkční období, přičemž Ministerstvo dopravy následně vládě ČR (žalovanému č. 2) doporučilo, aby byl žalobce do funkce znovu jmenován. Jakmile se však ministr dopravy dozvěděl o existenci dopisu pro Evropskou komisi, oznámil žalobci, že jeho jmenování předsedou Úřadu stáhne, a následně tak i učinil. A rovnou celý Úřad zrušil – oficiálně kvůli snížení byrokratické a finanční zátěže.

Žalobce se proto obrátil na Městský soud v Praze, který označil zásah žalovaného, spočívající ve stažení návrhu na jmenování, za nezákonný. Ministerstvo dopravy následně podalo kasační stížnost. NSS se však ztotožnil se závěrem městského soudu a kasační stížnost zamítl. 

Meritorní přezkum před NSS

Oba soudy konstatovaly, že zmíněný dopis žalobce měl povahu oznámení ve smyslu směrnice a stejně tak i následné stažení návrhu na znovujmenování mělo povahu odvetného opatření. NSS také potvrdil, že mezi oznámením a odvetným opatřením existovala příčinná souvislost, neboť právě v důsledku toho, že se stěžovatel dozvěděl o dopisu pro Evropskou komisi, nebyl dodržen transparentní postup opírající se o objektivní kritéria výběru. NSS zdůraznil, že právě v tomto netransparentním stažení návrhu shledal onen nezákonný zásah.

Soud se však vyjádřil rovněž k osobní působnosti a aplikaci směrnice. Stěžovatel totiž namítal, že žalobce do osobní působnosti směrnice vůbec nespadal, a to proto, že v předmětném dopisu adresovaném Evropské komisi vystupoval jako představitel Úřadu, a nikoliv jako fyzická osoba. Takovouto interpretaci však soud odmítl s ohledem na samotný smysl a účel ochrany oznamovatelů.

Stěžovatel současně napadl fakt, že městský soud nezkoumal, zda žalobce využil některý z kanálu pro oznámení ve smyslu směrnice. Ani tato argumentace však před NSS neobstála. Ačkoliv soud uznal, že směrnice poskytuje oznamovateli ochranu pouze tehdy, využije-li k oznámení některý z předvídaných kanálů, z hlediska konkrétního poskytnutí informace není vyloučeno, aby oznamovatel oznámení provedl i jiným způsobem.

Ať už jde o mediálně viditelné kauzy či méně očividné prohřešky, není pochyb o tom, že soudy hrají v ochraně oznamovatelů nepostradatelnou roli. Jak potvrdil Městský soud v Praze i NSS, jsou to totiž právě soudy, které dodávají ochraně whistleblowerů reálný rozměr. Zmíněné rozhodnutí tak představuje cenné interpretační vodítko a poskytuje náhled do soudní aplikace norem o ochraně whistleblowerů.

 

Poznámky:

[1] Evropská směrnice č. 2019/1937/EU, o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie.

[2] Zákon č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů.

[3] Zákon č. 172/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů.

[4] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2024, č. j. 3 As 309/2023 – 89.

 

Zdroje:

Justice.cz. Zákon o ochraně oznamovatelů a související změnový zákon nabývají účinnosti. Dostupné z: https://oznamovatel.justice.cz/zakon-o-ochrane-oznamovatelu-a-souvisejici-zmenovy-zakon-nabyvaji-ucinnosti/

National Whistleblower Center. What is the European Union Directive?. Dostupné z: https://www.whistleblowers.org/what-is-the-european-whistleblower-directive/

Nejvyšší správní soud. NSS posuzoval případ whistleblowera a rozhodl v jeho prospěch. Dostupné z: https://www.nssoud.cz/aktualne/tiskove-zpravy/detail/nss-posuzoval-pripad-whistleblowera-a-rozhodl-v-jeho-prospech

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2024, č. j. 3 As 309/2023 – 89. Dostupné z: https://vyhledavac.nssoud.cz/DokumentOriginal/Html/737188

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/cs/TXT/?uri=CELEX%3A32019L1937

 

Fotografie:

Zásah Ministerstva dopravy proti whistleblowerovi se před nedávnem dostal až před NSS.  Budova Nejvyššího správního soudu, autor: Millenium187, 17. červenec 2011, zdroj: Wikimedia Commons, CC BY SA 3.0.